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负面清单管理模式全面推行究竟难在哪

发布时间:2021-01-21 15:49:43 阅读: 来源:食品粉碎机厂家

负面清单管理模式全面推行究竟难在哪

目前的负面清单讨论基本还停留在概念上,实施也还是在有限范围内的试验性质,所以问题还没有充分凸显出来。如果全面推行负面清单管理模式,则必然牵一发而动全身,其中难度之大可想而知。

负面清单作为一种限制政府行为、明晰权力边界、透明规范运作的管理模式,已成为我国全面深化改革、政府职能转变的重要一环。毫无疑问,负面清单这个概念的普及和实践,肇始于上海自贸区建设,试验的直接目的或许是因为我国在与美国谈判双边投资协定中已经确立了“在负面清单和准入前国民待遇基础上进行谈判”的基本原则,因而有先在自贸区试验的必要;而更普遍意义上的国内全面深化改革、创新政府管理体制和管理方式,则是更为深远的要求。

负面清单管理模式的推行,已在渐次展开,我国的四个自贸区已经有了统一的负面清单;新的《外国投资法(草案征求意见稿)》中,也已经把负面清单管理模式作为今后外商投资审批管理的基本方式。但是,笔者观察到,此负面清单非彼负面清单,例如已经实施的自贸区负面清单共有122项特别管理措施,但除此之外,还有“国家安全、公共秩序、公共文化、金融审慎、政府采购、补贴、特殊手续和税收相关的特别管理措施,按照现行规定执行”,其中弹性空间极大,可能在相当程度上抵消负面清单的实施效果。这与我国目前的管理体制和管理模式密切相关,房地产领域的外资审批管理即是一个典型例证。我们不妨从这个领域管窥一豹。

在我国2007年以来多次修订的《外商投资产业指导目录》中,房地产都没有列入限制类,只对土地成片开发、高档宾馆、别墅建设、房地产中介等在不同阶段有所限制。但在实际审批工作中,却存在着大量或明或暗的各类管制措施。在我国房地产十年前开始迅猛发展后,外商也积极投资房地产,为了进行约束、调控(事实上很多管制措施都假“调控”之名),管理部门实行了外商投资房地产备案登记,地方政府不能自行审批,必须到中央管理部门进行备案登记——— 而根据我国有关外资管理规定,外商投资非限制类房地产项目,本来是可以由地方政府审批的。

外商投资房地产,主要有三种方式:在土地一级市场上通过招拍挂程序取得土地使用权;购买商品房;在建工程转让。前两种方式相对简单,如果采用第三种方式,外商在满足特定条件后,取得国土部门和商务部门的批准/备案,申请设立境内项目公司,然后由该项目公司受让在建工程,并完成项目转让后的建设、持有和运营,审批程序众多,管理规定也更为复杂。

更加难以把握是,上述审批/备案要求中,有些有明确法律法规规定,如设立项目公司、并购境内企业、在建项目转让等(商务部[2006]10号令、建住房[2006]171号文、商资函《2007》50号、《城市房地产管理法》等);但有的却没有,如商务、国土管理部门的审批/备案,要求在建工程的境内出让方满足一系列的法定前置条件,包括出让方完成投资总额的25%,使在建工程达到法律上可以转让的状态;出让方取得国土部门对项目转让的审批/备案文件;出让方为国有企业的,还应取得国有资产管理部门对项目转让的审批/备案文件等等,其中后两项审批/备案前置条件并没有明确法律法规政策规定,但在实际审批过程中都是如此操作。

若按负面清单的管理模式要求来检视房地产外资审批/备案的有关管制措施,理应列入负面清单之列,不管是法律法规明确规定的,还是部门文件规定的,或者是审批/备案过程中内部要求的。但实际上,在我们目前的实际操作中,并没有体现为负面清单(《外商投资产业指导目录》中的限制、禁止类,基本类似于负面清单),可这些管制措施却是实实在在地在实行着。

笔者此前在分析上海自贸区负面清单时就指出过这个问题,而在更广泛领域内,这种状况更是普遍存在着。本届政府伊始,统计的国务院层面审批项目是1800项左右,其中约200项是法律法规规定的审批,根据简政放权有关要求,截至2014年底,已经下放、取消了约600项,提前完成了本届政府简政放权承诺。但遗憾的是,企业、民众似乎感受并不明显,以至于习近平主席多次强调要“放有含金量的权力”。

更加耐人寻味的是,为了今后实施负面清单管理模式做准备,国务院再次摸底各类管制措施,要求各部门自报,未报的管制措施以后自动取消,不能列入负面清单,结果统计出来的管制措施有上万项。实在难以想象,如果我们今后采取负面清单管理模式,这上万项的管制措施是否都能经得起民众和市场审视,是否都能拿出明确的法律法规依据,是否符合中央早已明确的“法无授权不可为”的依法治国理念和“市场决定资源配置”的全面深化改革原则。而如果大部分予以取消,那么,那些行政机构怎么办,那么多政府官员怎么办,是否又会引发新的问题?

目前的负面清单讨论基本还停留在概念上,实施也还是在有限范围内的试验性质,所以问题还没有充分凸显出来。如果全面推行负面清单管理模式,则必然牵一发而动全身,其中难度之大可想而知。

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